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Re­form der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV) 2014

Bun­des­re­gie­rung be­schließt Re­form der Kran­ken­kas­sen­fi­nan­zie­rung: Ent­wurf ei­nes Ge­set­zes zur Wei­ter­ent­wick­lung der Fi­nanz­struk­tur und der Qua­li­tät in der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV-Fi­nanz­struk­tur- und und Qua­li­täts-Wei­ter­ent­wick­lungs­ge­setz - GKV-FQWG)

28.03.2014. Vor­ges­tern hat die schwarz-ro­te Bun­des­re­gie­rung den vom Bun­des­ge­sund­heits­mi­nis­te­ri­um er­ar­bei­te­ten Ge­setz­ent­wurf für ei­ne Re­form der Kran­ken­kas­sen­fi­nan­zie­rung ab­ge­seg­net.

Von der Ge­set­zes­re­form ver­spricht sich CDU-Ge­sund­heits­mi­nis­ter Grö­he sta­bi­le­re Ein­nah­men für die Kas­sen, mehr Qua­li­tät der Ver­sor­gung und ei­nen fai­ren Wett­be­werb zwi­schen den Kas­sen. Mehr­be­las­tun­gen für die Ver­si­cher­ten soll es un­term Strich nicht ge­ben.

Das Ge­setz soll An­fang 2015 in Kraft tre­ten: Ent­wurf ei­nes Ge­set­zes zur Wei­ter­ent­wick­lung der Fi­nanz­struk­tur und der Qua­li­tät in der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV-Fi­nanz­struk­tur- und und Qua­li­täts-Wei­ter­ent­wick­lungs­ge­setz - GKV-FQWG).

Senkung des Beitragssatzes von 15,5 auf 14,6 Prozent

Seit 2009 gibt es in der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV) ei­nen ein­heit­li­chen Bei­trags­satz für al­le ge­setz­li­chen Kran­ken­kas­sen. Er beträgt seit An­fang 2011 deutsch­land­weit 15,5 Pro­zent des Brut­to­ein­kom­mens der ver­si­cher­ten Ar­beit­neh­mer. Da­bei un­ter­lie­gen die Ein­kom­men nur bis zur Bei­trags­be­mes­sungs­gren­ze (BBG) von der­zeit 4.050 EUR mo­nat­lich bzw. von 48.600 EUR pro Jahr dem KV-Ab­zug. Ein­kom­mens­be­stand­tei­le, die ober­halb der BBG lie­gen, sind bei­trags­frei in der GKV.

Der Be­trags­satz von 15,5 Pro­zent wird al­ler­dings nicht hälf­tig vom Ar­beit­ge­ber und vom Ar­beit­neh­mer ge­tra­gen. Viel­mehr tei­len sich Ar­beit­ge­ber und Ar­beit­neh­mer nur ei­nen Teil die­ser Bei­trags­last in Höhe von 14,6 Pro­zent, d.h. hier­von tra­gen Ar­beit­ge­ber und Ar­beit­neh­mer je­weils 7,3 Pro­zent. Die Lücke zwi­schen 14,6 und 15,5 Pro­zent, d.h. 0,9 Pro­zent des KV-Bei­trags, trägt der Ar­beit­neh­mer al­lein. Die­se auf den Ar­beit­neh­mer ent­fal­len­de Son­der­be­las­tung von 0,9 Pro­zent wur­de erst­mals 2005 ein­geführt, da­mals als zusätz­li­cher Bei­trags­satz für die Fi­nan­zie­rung von Zahn­er­satz.

Der­zeit beträgt da­her die GKV-Bei­trags­be­las­tung für Ar­beit­ge­ber 7,3 Pro­zent und für Ar­beit­neh­mer (7,3 + 0,9 =) 8,2 Pro­zent des mo­nat­li­chen Brut­to­ein­kom­mens bis zur BBG von 4.050 EUR mo­nat­lich bzw. 48.600 EUR jähr­lich.

Die Ge­set­zes­re­form sieht vor, den Bei­trags­satz von 15,5 auf 14,6 Pro­zent zu sen­ken, d.h. auf die 14,6 Pro­zent, die sich Ar­beit­ge­ber und Ar­beit­neh­mer be­reits jetzt zur Hälf­te tei­len. Da­bei soll es auch künf­tig blei­ben. Ent­las­tet wer­den da­her - theo­re­tisch - die Ar­beit­neh­mer, nämlich von den al­lein durch sie auf­zu­brin­gen­den 0,9 Pro­zent.

Einkommensabhängige Zusatzbeiträge mit Einkommensausgleich statt des einheitlichen Sonderbeitrags von 0,9 Prozent

Ei­ne kom­plet­te Strei­chung des von den Ar­beit­neh­mern ge­tra­ge­nen KV-An­teils von 0,9 Pro­zent würde nach den Be­rech­nun­gen der Re­gie­rung (Ent­wurf, S.2) zu ei­nem Bei­trags­aus­fall von 11 Mil­li­ar­den EUR führen. Das ist trotz der ak­tu­ell gu­ten fi­nan­zi­el­len Si­tua­ti­on der meis­ten Kran­ken­kas­sen fi­nan­zi­ell nicht mach­bar.

Da­her er­hal­ten die Kas­sen zu­gleich mit dem Weg­fall des Son­der­bei­trags von 0,9 Pro­zent die Möglich­keit, ei­nen al­lein vom Ar­beit­neh­mer zu tra­gen­den zusätz­li­chen Bei­trag fest­zu­set­zen. Die Höhe die­ses Bei­trags müssen die Kas­sen durch ent­spre­chen­de Re­ge­lun­gen in ih­ren Sat­zun­gen fest­le­gen, wenn die Mit­tel­zu­wei­sun­gen durch den Ge­sund­heits­fonds ih­ren Fi­nanz­be­darf nicht de­cken (§ 242 Abs.1 Fünf­tes Buch So­zi­al­ge­setz­buch - SGB V, neue Fas­sung - n.F.).

Der kas­sen­in­di­vi­du­el­le Zu­satz­bei­trag soll ein­kom­mens­abhängig sein, d.h. wer mehr ver­dient, zahlt ent­spre­chend mehr. Be­rech­nen und abführen wird ihn der Ar­beit­ge­ber, die Kas­sen als Ein­zugs­stel­len für die So­zi­al­ab­ga­ben lei­ten den Zu­satz­bei­trag an den Ge­sund­heits­fonds wei­ter.

Um zu ver­hin­dern, dass Kas­sen mit gut ver­die­nen­den Mit­glie­dern höhe­re Zu­satz­beiträge er­wirt­schaf­ten als Kas­sen mit we­ni­ger gut ver­die­nen­den Mit­glie­dern, ist ein Ein­kom­mens­aus­gleich vor­ge­se­hen (§ 270a SGB V n.F.). Die Kas­sen wer­den da­her aus dem Ge­sund­heits­fonds Zu­satz­beiträge er­hal­ten, die zwar dem von ih­nen fest­ge­leg­ten Zu­satz­bei­trags­satz ent­spre­chen, al­ler­dings auf Ba­sis des Durch­schnitts­ver­diens­tes der kran­ken­ver­si­cher­ten Ar­beit­neh­mer er­rech­net sind.

Kran­ken­kas­sen mit über­durch­schnitt­lich ver­die­nen­den Mit­glie­dern zah­len da­her höhe­re Zu­satz­beiträge in den Fonds ein als sie zurück­er­hal­ten und um­ge­kehrt. Im Er­geb­nis des Ein­kom­mens­aus­gleichs erhält je­de Kran­ken­kas­se, die Zu­satz­beiträge er­hebt, die Ein­nah­men aus dem Zu­satz­bei­trag, die sie er­zie­len würde, wenn die bei­trags­pflich­ti­gen Ein­nah­men ih­rer Mit­glie­der ge­nau dem Durch­schnitts­ein­kom­men in der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung ent­spre­chen würden.

Durch die­sen Ein­kom­mens­aus­gleich soll ei­ne Kon­kur­renz der Kran­ken­kas­sen um die ein­kom­mensstärks­ten Mit­glie­der ver­hin­dern wer­den. An­de­rer­seits ist aber po­li­tisch erwünscht, dass die Kas­sen dar­um kon­kur­rie­ren, von ih­ren Mit­glie­dern ei­nen möglichst ge­rin­gen Zu­satz­bei­trag zu er­he­ben.

Abschaffung der pauschalen Zusatzbeiträge, des Sozialausgleichs und der Auszahlung von Prämien

Auf­grund der neu­en Möglich­keit, ei­nen ein­kom­mens­abhängi­gen Zu­satz­bei­trag fest­zu­le­gen und zu ver­ein­nah­men, wird der bis­he­ri­ge ein­heit­li­che bzw. ein­kom­mens­un­abhängi­ge Zu­satz­bei­trag ("Kopf­pau­scha­le") auf der Grund­la­ge von § 242 Abs.1 Satz 1 SGB V a.F. überflüssig und da­her ab­ge­schafft. Von der Kopf­pau­scha­le ha­ben die Kas­sen in den ver­gan­gen Jah­ren auf­grund ih­rer gu­ten fi­nan­zi­el­len La­ge oh­ne­hin sel­ten Ge­brauch ge­macht.

Zu­sam­men mit dem vom Ein­kom­men un­abhängi­gen Zu­satz­bei­trag entfällt auch der sog. So­zi­al­aus­gleich, der nach der­zei­ti­ger Rechts­la­ge dafür ge­dacht ist, Ver­si­cher­te mit ge­rin­gem Ein­kom­men vor ei­ner zu star­ken Be­las­tung durch den pau­scha­len Zu­satz­bei­trag zu schützen.

Sch­ließlich wird auch die Be­fug­nis der Kas­sen ab­ge­schafft, bei gu­ter Fi­nanz­la­ge Prämi­en an ih­re Mit­glie­der aus­zuschütten (§ 242 Abs.2 SGB V a.F.). Statt ge­nerös Beiträge zu er­stat­ten wie in 2013 viel­fach ge­sche­hen, sol­len die Kas­sen das Geld künf­tig be­hal­ten, dafür aber ih­re ein­kom­mens­abhängi­gen Zu­satz­beiträge möglichst ge­ring hal­ten.

In­fol­ge der Ab­schaf­fung des aus Steu­er­mit­teln auf­ge­brach­ten und vom Bund be­zahl­ten So­zi­al­aus­gleichs wird die ge­plan­te Fi­nanz­re­form den Bun­des­haus­halt ent­las­ten.

Inkrafttreten

Die ge­plan­ten Neu­re­ge­lun­gen wer­den zum Ja­nu­ar 2015 in Kraft tre­ten. Das Ge­setz­ge­bungs­ver­fah­ren soll nach den Ter­min­pla­nun­gen der großen Ko­ali­ti­on noch vor der Som­mer­pau­se ab­ge­schlos­sen sein.

Sonderbeitrag (alt) oder Zusatzbeitrag (neu) - was belastet die Versicherten stärker?

Die Ver­fas­ser des Ge­set­zes­ent­wurfs ge­hen da­von aus (Ent­wurf, S.3), dass die der­zeit gu­ten fi­nan­zi­el­len Re­ser­ven der Kran­ken­kas­sen da­zu bei­tra­gen wer­den, den An­stieg der Zu­satz­beiträge in den nächs­ten Jah­ren ge­ring zu hal­ten. Kon­kret er­war­tet die Re­gie­rung, dass vie­le Bei­trags­zah­ler im Jahr 2015 un­term Strich fi­nan­zi­ell ent­las­tet wer­den. Denn, so Bun­des­ge­sund­heits­mi­nis­ter Gröhe:

"Rund 20 Mil­lio­nen ge­setz­lich Ver­si­cher­te sind in ei­ner Kas­se, de­ren Fi­nanz­si­tua­ti­on es er­lau­ben würde, mit ei­nem ge­rin­ge­ren Zu­satz­bei­trag als 0,9 Pro­zent aus­zu­kom­men."

Ein ge­wis­ser Schutz vor fi­nan­zi­el­ler Über­for­de­rung er­gibt sich für den ein­zel­nen Ar­beit­neh­mer auch dar­aus, dass der Zu­satz­bei­trag als Pro­zent­satz sei­nes Ein­kom­mens er­ho­ben wird. Wer we­nig ver­dient, zahlt dem­ent­spre­chend nur ei­nen ge­rin­gen Zu­satz­bei­trag. Außer­dem be­steht ein Son­derkündi­gungs­recht mit kur­zer Frist für den Fall, dass die Kas­se die Er­he­bung ei­nes Zu­satz­bei­trags ankündigt oder erhöht (§ 175 Abs.4 Sätze 5 bis 7 SGB V n.F.), d.h. die Ver­si­cher­ten ha­ben die Möglich­keit, ei­nem zu ho­hen Zu­satz­bei­trag durch den Wech­sel in ei­ne Kas­se mit ge­rin­ge­rem Zu­satz­bei­trag zu ent­ge­hen.

Auf der an­de­ren Sei­te sieht der Ge­setz­ent­wurf kei­ne Ober­gren­ze für den Zu­satz­bei­trag vor, d.h. er könn­te theo­re­tisch auf über ein oder zwei Pro­zent des Ein­kom­mens stei­gen. Und wenn al­le Kas­sen auf­grund ge­stie­ge­ner Ge­sund­heits­kos­ten ge­zwun­gen sein soll­ten, ih­ren Zu­satz­bei­trag zu erhöhen, würden die Ar­beit­neh­mer ins­ge­samt oh­ne ei­ne fes­te Gren­ze nach oben hin im Lau­fe der kom­men­den Jah­re durch stei­gen­de Zu­satz­beiträge im­mer stärker be­las­tet.

Die Vor­stands­vor­sit­zen­de des GKV-Spit­zen­ver­ban­des Do­ris Pfeif­fer be­zwei­felt, dass die ge­plan­te Fi­nanz­re­form al­len Ver­si­cher­ten Ein­spa­run­gen brin­gen wird:

"Da aber gleich­zei­tig die Aus­ga­ben zum Bei­spiel für Ärz­te, Kli­ni­ken und Me­di­ka­men­te wei­ter stei­gen, wer­den die Kas­sen mit dem gekürz­ten Bei­trags­satz nicht aus­kom­men können und ei­nen Zu­satz­bei­trag neh­men müssen. Ob es im Durch­schnitt al­ler Kran­ken­kas­sen tatsächlich zu ei­ner Ent­las­tung der Ver­si­cher­ten kommt, wird sich erst im Herbst ent­schei­den, wenn die Kran­ken­kas­sen ih­re Haus­hal­te für 2015 auf­stel­len."

Und der Es­se­ner Ge­sund­heitsöko­nom Jürgen Wa­s­em sag­te der Nach­rich­ten­agen­tur dpa, er rech­ne da­mit, dass nach anfäng­li­chen Ent­las­tun­gen der Zu­satz­bei­trag ab 2016 im Schnitt je­des Jahr um 0,2 bis 0,3 Pro­zent­punk­te stei­gen wer­de. Ob­wohl man­che Kas­sen dies durch Rück­la­gen ab­fe­dern könn­ten, sei für 2017 mit Zu­satz­beiträgen von 1,3 bis 1,5 Pro­zent zu rech­nen.

Positive Reaktionen von Arbeitgebern und Krankenkassen

Da der Ge­setz­ent­wurf den Ar­beit­ge­ber­an­teil am KV-Bei­trag wei­ter­hin auf 7,3 Pro­zent be­grenzt, können die Ar­beit­ge­ber mit den Plänen der Bun­des­re­gie­rung zu­frie­den sein. Und das sind sie auch.

So lob­te der Präsi­dent der Bun­des­ver­ei­ni­gung Deut­scher Ar­beit­ge­ber­verbände (BDA) Kra­mer die ge­plan­te Ge­set­zesände­rung als rich­ti­gen Schritt, um Wachs­tum und Beschäfti­gung zu si­chern. Im­mer­hin, so Kra­mer, würde die Ar­beits­kos­ten­be­las­tung durch So­zi­al­beiträge an an­de­rer Stel­le stei­gen.

Auch die Kran­ken­kas­sen be­wer­ten den Ge­setz­ent­wurf po­si­tiv. Die Ab­schaf­fung des pau­scha­len Zu­satz­bei­trags­bei­trags sei die rich­ti­ge Ent­schei­dung für die GKV, so die Vor­sit­zen­de des Ver­ban­des der Er­satz­kas­sen e.V. (vdek) Ul­ri­ke Els­ner. In der Tat passt die Ein­kom­mens­abhängig­keit von Beiträgen bes­ser als Kopf­pau­scha­len ins so­li­da­ri­sche Sys­tem der GKV - wer viel ver­dient, zahlt mehr. Vor al­lem aber gefällt den Kran­ken­kas­sen, dass ih­re Frei­heit bei der Ge­stal­tung ih­rer Bei­tragssätze gestärkt wird. Da­zu Els­ner:

"Zwar ist das Ziel der Er­satz­kas­sen, vollständig über die Bei­tragssätze be­stim­men zu können, nicht er­reicht wor­den. Mit der Um­wand­lung des pau­scha­len in ei­nen pro­zen­tua­len Zu­satz­bei­trag er­hal­ten die Kran­ken­kas­sen aber zu­min­dest Bei­trags­au­to­no­mie über den Zu­satz­bei­trags­be­reich."

Kritik von Grünen, Linken und Gewerkschaften

Die Op­po­si­ti­on lehnt das Vor­ha­ben ab und kri­ti­siert künf­ti­ge Mehr­be­las­tun­gen für die Ver­si­cher­ten. 

So befürch­tet Ma­ria Klein-Schme­ink, Spre­che­rin für Ge­sund­heits­po­li­tik der Bun­des­tags­frak­ti­on Bünd­nis 90/Die Grünen, dass die Rück­la­gen des Ge­sund­heits­fonds sehr bald auf­ge­braucht sein wer­den. Gleich­zei­tig würde der Bund durch den Weg­fall des So­zi­al­aus­gleichs und die ge­plan­te Kürzung des Bun­des­zu­schus­ses um meh­re­re Mil­li­ar­den ent­las­tet. Da der Ar­beit­ge­ber­an­teil wei­ter­hin bei 7,3 Pro­zent ein­ge­fro­ren ist, würden die Ver­si­cher­ten "die Ze­che zah­len".

Auch die Frak­ti­on DIE LIN­KE mag an die von Mi­nis­ter Gröhe ver­spro­che­ne dau­er­haf­te Ent­las­tung der Bei­trags­zah­ler nicht glau­ben. Dies sei nicht ein­mal die hal­be Wahr­heit, so ihr ge­sund­heits­po­li­ti­scher Spre­cher Ha­rald Wein­berg. Denn

"zur Wahr­heit gehört auch, dass Mil­lio­nen an­de­re Ver­si­cher­te nach sei­ner Re­form höhe­re Beiträge als bis­lang zah­len müssen. Was die ei­nen we­ni­ger zah­len, zah­len die an­de­ren mehr - oder man muss an die Re­ser­ven ran. Zur Wahr­heit gehört außer­dem, dass die Zu­satz­beiträge in den Fol­ge­jah­ren für al­le an­stei­gen wer­den."

Und An­ne­lie Bun­ten­bach vom DGB-Vor­stand kri­ti­siert den Ge­setz­ent­wurf als "nach­hal­tig un­ge­recht", weil er

"al­le künf­ti­gen Kos­ten­stei­ge­run­gen in der ge­setz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung aus­sch­ließlich bei den Ver­si­cher­ten ab­la­den will. Dass die Ko­ali­ti­on noch nicht ein­mal ei­ne Be­las­tungs­ober­gren­ze einführen will, ist der Gip­fel der Un­ge­rech­tig­keit."

Der DGB for­dert, die Ar­beit­ge­ber künf­tig wie­der zu ei­nem pa­ritäti­schen Bei­trag zu ver­pflich­ten.

Fazit: Es bleibt (fast) alles beim Alten

Die Bei­trags­last der Ar­beit­ge­ber zur GKV pen­delt seit 2003 zwi­schen et­wa 7,2 bis 7,3 Pro­zent, während die Be­las­tung der Ar­beit­neh­mer seit 2005 deut­lich höher ist, und das soll wei­ter so blei­ben.

Auf­grund der gu­ten Fi­nanz­si­tua­ti­on der Kran­ken­kas­sen gab es be­reits 2013 durch Prämi­en­zah­lun­gen ei­ne Ent­las­tung vie­ler Ver­si­cher­ter, und auch das soll fort­ge­setzt wer­den, al­ler­dings nicht mehr durch die Bei­tragsrücker­stat­tung in Form von Prämi­en auf der Grund­la­ge von § 242 Abs.2 SGB V, son­dern da­durch, dass die neu­en Zu­satz­beiträge die Ent­las­tung der Ar­beit­neh­mer um 0,9 Pro­zent (hof­fent­lich) nicht vollständig auf­zeh­ren.

Da die Ge­sund­heits­kos­ten auch künf­tig stei­gen wer­den, wird es vor­aus­sicht­lich 2016 und in den Fol­ge­jah­ren zu ei­nem An­stieg der Zu­satz­beiträge und da­mit zu ei­ner Mehr­be­las­tung der Ar­beit­neh­mer kom­men. Und auch das wäre nicht an­ders zu er­war­ten, wenn es bei der der­zei­ti­gen Ge­set­zes­la­ge blie­be.

Vor die­sem Hin­ter­grund ist nicht ganz klar, wie der vor­lie­gen­de Ge­setz­ent­wurf ei­nen Bei­trag da­zu leis­ten soll­te, die "Fi­nanz­struk­tur der Ge­setz­li­che Kran­ken­ver­si­che­rung nach­hal­tig [zu] fes­ti­gen" (Gröhe). Viel­mehr sol­len die vor­han­de­nen Rück­la­gen der Kran­ken­kas­sen wei­ter­hin für kurz­fris­ti­ge Ent­las­tun­gen der Bei­trags­zah­ler ver­wen­det und die im­pa­ritäti­schen und da­mit wack­li­gen Fi­nan­zie­rungs­grund­la­gen der GKV im We­sent­li­chen bei­be­hal­ten wer­den.

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Letzte Überarbeitung: 18. September 2015

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