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Ein­wan­de­rungs­ge­setz für aus­län­di­sche Fach­kräf­te

Die SPD will dem zu­neh­men­den Fach­kräf­te­man­gel mit ei­nem Ein­wan­de­rungs­ge­setz ent­ge­gen­wir­ken: Ent­wurf ei­nes Ge­set­zes zur Neu­ord­nung der Ein­wan­de­rung qua­li­fi­zier­ter Fach­kräf­te vom 08.11.2017, BT Drucks. 19/44
International, Welt, Globus

09.01.2018. Die Hil­fe­ru­fe auf dem Ar­beits­markt nach qua­li­fi­zier­ten Fach­kräf­ten wer­den in vie­len Bran­chen im­mer lau­ter.

Zur Steue­rung aber auch zur Er­leich­te­rung des Zu­zugs von qua­li­fi­zier­tem Fach­per­so­nal braucht Deutsch­land da­her, so je­den­falls die Bun­des­tags­frak­ti­on der SPD, ein ein­heit­li­ches Ein­wan­de­rungs­ge­setz.

Zu die­sem Zweck hat die SPD-Frak­ti­on jetzt ei­nen Vor­schlag aus­ge­ar­bei­tet, der ein Aus­wahl­ver­fah­ren nach Punk­ten mit ei­nem jähr­li­chen Ein­wan­de­rungs­kon­tin­gent vor­sieht: Ent­wurf ei­nes Ge­set­zes zur Neu­ord­nung der Ein­wan­de­rung qua­li­fi­zier­ter Fach­kräf­te vom 08.11.2017, BT Drucks. 19/44.

Was ist das Ziel des Gesetzentwurfs?

Laut Ge­setz­ent­wurf und der dar­in ent­hal­te­nen Pro­blem­be­schrei­bung kann der Fach­kräfte­be­darf in den kom­men­den Jah­ren nicht durch das Er­werbs­per­so­nen­po­ten­zi­al des na­tio­na­len Ar­beits­mark­tes ge­deckt wer­den.

Das hängt, so die Ent­wurf­be­gründung, vor al­lem mit dem de­mo­gra­phi­schen Wan­del zu­sam­men, denn da­durch wird die Zahl der Per­so­nen im er­werbfähi­gen Al­ter im­mer ge­rin­ger. Gleich­zei­tig steigt die Nach­fra­ge nach qua­li­fi­zier­tem Per­so­nal, ins­be­son­de­re in den Be­rei­chen Ge­sund­heit und Pfle­ge, Tech­nik und IT so­wie im Hand­werk. Des­halb ist Deutsch­land nach An­sicht der SPD-Frak­ti­on auf qua­li­fi­zier­te Ar­beits­kräfte aus dem Aus­land an­ge­wie­sen.

Das neue Ein­wan­de­rungs­ge­setz (EinwG) soll des­halb die Ar­beits­mi­gra­ti­on nach Deutsch­land ver­bes­sern und für Ausländer at­trak­ti­ver ma­chen. Da­bei be­zieht sich der Ent­wurf aus­sch­ließlich auf Ausländer aus Nicht-EU-Staa­ten, da die Ein­wan­de­rung von EU-Bürgern oh­ne­hin zum größten Teil eu­ro­pa­recht­lich ge­re­gelt ist. Außer­dem ge­hen laut Ent­wurf auch in an­de­ren eu­ropäischen Ländern die Ge­bur­ten­ra­ten zurück, wes­halb in Zu­kunft mit we­ni­ger Zu­wan­de­rung aus den Nach­barländern zu rech­nen sei.

Die Ein­wan­de­rung soll durch das Ge­setz und das dar­in ent­hal­te­ne Aus­wahl­ver­fah­ren so­wohl steu­er­ba­rer als auch fle­xi­bler und trans­pa­ren­ter wer­den. Der Ent­wurf sieht vor, dass die neu­en Re­ge­lun­gen die bis­he­ri­gen Ge­set­ze und Ver­ord­nun­gen in ei­ner ers­ten Test­pha­se un­berührt las­sen, d.h. ne­ben­her be­ste­hen. Im An­schluss sol­len so­wohl die neu­en als auch die al­ten Vor­schrif­ten be­wer­tet und dann Schritt für Schritt in ein Ein­wan­de­rungs­ge­setz überführt wer­den.

Auf welche Fachkräfte zielt der Gesetzentwurf ab?

Gemäß § 3 EinwG können nur Fach­kräfte im Sin­ne von § 2 EinwG am Aus­wahl­ver­fah­ren teil­neh­men. Zu die­sem Zweck wird der Be­griff „Fach­kraft“ in dem Ge­setz­ent­wurf de­fi­niert.

Dem­nach sind Fach­kräfte im Sin­ne des Ge­set­zes zunächst ein­mal Per­so­nen, die über ei­nen inländi­schen Hoch­schul­ab­schluss verfügen oder ei­nen ausländi­schen Hoch­schul­ab­schluss vor­wei­sen können, der ent­we­der in Deutsch­land an­er­kannt oder mit ei­nem deut­schen Ab­schluss ver­gleich­bar ist.

Da das Ge­setz aber auch Ausländern oh­ne Hoch­schul­ab­schluss die Ein­wan­de­rung ermögli­chen soll, sind im Aus­wahl­ver­fah­ren aka­de­mi­sche und nicht-aka­de­mi­sche Ab­schlüsse als gleich­be­rech­tigt zu be­wer­ten.

Dem­ent­spre­chend sind Fach­kräfte im Sin­ne des Ge­set­zes auch Per­so­nen, die ei­ne deut­sche qua­li­fi­zier­te Be­rufs­aus­bil­dung durch­lau­fen ha­ben oder ei­ne als gleich­wer­tig fest­ge­stell­te ausländi­sche Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­on ha­ben.

Zusätz­lich bie­tet § 2 Nr.2 EinwG die Möglich­keit, die Qua­li­fi­ka­ti­on nach dem Eu­ropäischen Qua­li­fi­ka­ti­ons­rah­men für le­bens­lan­ges Ler­nen (EQR) fest­zu­stel­len. Da­bei han­delt es sich um ein In­stru­ment, das Qua­li­fi­ka­tio­nen in­ner­halb Eu­ro­pas an­hand von Qua­li­fi­ka­ti­ons­ni­veaus ver­gleich­bar ma­chen soll. Ausländer, die ei­ner Er­werbstätig­keit nach­ge­hen (oder ein ver­bind­li­ches Ar­beits­platz­an­ge­bot ha­ben), wel­che sich auf dem EQR-Ni­veau drei oder höher be­fin­den, gel­ten dem­nach als Fach­kräfte. Das soll auch qua­li­fi­zier­ten Ar­beits­kräften aus Re­gio­nen oh­ne for­ma­les Aus­bil­dungs­sys­tem ei­ne Ein­wan­de­rungs­op­ti­on eröff­nen.

Wie sieht das Auswahlverfahren im Punktesystem aus?

Im Aus­wahl­ver­fah­ren sol­len ein­wan­de­rungs­wil­li­gen Ausländer Punk­te er­hal­te, die an­hand be­stimm­ter Kri­te­ri­en ver­ge­ben wer­den. Die Punkt­zahl be­stimmt dann darüber, ob ei­ne Auf­ent­halts­er­laub­nis im Sin­ne von § 7 Auf­ent­halts­ge­setz (Auf­en­thG) er­teilt wird. So soll die Qua­li­fi­ka­ti­on und die In­te­gra­ti­onsfähig­keit be­stimmt wer­den.

Wie ge­nau das Ver­fah­ren ab­lau­fen soll, wel­che Be­din­gun­gen an die Teil­nah­me ge­knüpft sind und wie vie­le Punk­te man braucht, um das Ver­fah­ren er­folg­reich zu durch­lau­fen, wird im Ge­set­zes­ent­wurf nicht ge­nau ge­sagt. Viel­mehr das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ar­beit und So­zia­les (BMAS) ei­ne Ver­ord­nungs­ermäch­ti­gung er­hal­ten, um per Ver­ord­nung über die Ein­zel­hei­ten des Punk­te­sys­tems zu ent­schei­den. Für ei­ne ent­spre­chen­de BMAS-Rechts­ver­ord­nung soll die Zu­stim­mung des Bun­des­ra­tes und das Ein­ver­neh­men des Bun­des­mi­nis­te­ri­um des In­nern nötig sein.

Im­mer­hin wer­den im Ent­wurf sechs Kri­te­ri­en ge­nannt, nach de­nen sich das Aus­wahl­ver­fah­ren min­des­tens rich­ten muss. Gemäß § 4 EinwG müssen fol­gen­de As­pek­te be­wer­tet wer­den:

  • Be­rufs­qua­li­fi­ka­ti­on,
  • Sprach­kennt­nis­se,
  • Al­ter,
  • In­te­gra­ti­ons­as­pek­te,
  • Be­rufs­er­fah­rung, und
  • Vor­lie­gen ei­nes Ar­beits­platz­an­ge­bots.

Zusätz­lich soll jähr­lich auf Vor­schlag der Bun­des­re­gie­rung ein neu­es Ein­wan­de­rungs­kon­tin­gent fest­ge­legt wer­den (§ 5 EinwG). Ist das Kon­tin­gent im Lau­fe des Jah­res erschöpft, wird das Ver­fah­ren bis zur nächs­ten Fest­le­gung des Kon­tin­gents ein­ge­stellt.

Wie ein sol­ches Ver­fah­ren in der Pra­xis aus­se­hen könn­te, wird in ei­nem Ent­wurf ei­ner ent­spre­chen­den Ver­ord­nung der SPD-Bun­des­tags­frak­ti­on vom 07.11.2016 an­ge­deu­tet. Dem­nach sol­len Ein­wan­de­rungs­in­ter­es­sier­te ei­genständig auf ei­ner On­line­platt­form un­ter An­ga­be be­stimm­ter Da­ten ei­ne Vor­prüfung durchführen. Da­bei können sie prüfen, ob sie die er­for­der­li­che Min­dest­punkt­zahl er­rei­chen, um zum ei­gent­li­chen Aus­wahl­ver­fah­ren zu­ge­las­sen zu wer­den.

Kann die po­ten­zi­el­le ausländi­sche Fach­kraft die er­for­der­li­che Punkt­zahl vor­wei­sen, soll sie in ei­ne Rang­lis­te auf­ge­nom­men wer­den. Ist die Per­son im Ran­king weit ge­nug vor­ne und reicht das fest­ge­leg­te Ein­wan­de­rungs­kon­tin­gent aus, soll der Kan­di­dat zur Vi­s­ums­ans­trags­stel­lung in die je­wei­li­ge deut­sche Aus­lands­ver­tre­tung ein­ge­la­den wer­den. Dort soll ge­prüft wer­den, ob die Punkt­zahl gemäß On­line-Platt­form tatsächlich er­reicht wur­de und ob die auf­ent­halts­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 5 Auf­en­thG vor­lie­gen. Be­wer­ber mit ei­nem Ar­beits­platz­an­ge­bot sol­len da­bei vor­ran­gig be­han­delt wer­den.

Was beinhaltet die Aufenthaltserlaubnis?

Hat die ausländi­sche Fach­kraft das Aus­wahl­ver­fah­ren er­folg­reich durch­lau­fen und liegt ein An­ge­bot zur Ausübung ei­ner der Qua­li­fi­ka­ti­on ent­spre­chen­den qua­li­fi­zier­ten Beschäfti­gung vor, soll ei­ne auf drei Jah­re be­fris­te­te Auf­ent­halts­er­laub­nis er­teilt wer­den.

Zum Zwe­cke der Ar­beits­platz­su­che, al­so oh­ne ver­bind­li­ches Job­an­ge­bot, wird die Auf­ent­halts­er­laub­nis auf ein Jahr be­fris­tet. Grund­si­che­rung für Ar­beits­su­chen­de nach dem Zwei­ten Buch So­zi­al­ge­setz­buch (SGB II) er­hal­ten ausländi­sche Fach­kräfte in dem Fal­le nicht (§ 7 Abs.1 Satz 2 Nr.2 SGB II).

Grundsätz­lich sieht § 5 Abs.1 Nr.1 Auf­en­thG vor, dass die Er­tei­lung ei­ner Auf­ent­halts­er­laub­nis nur möglich ist, wenn der Le­bens­un­ter­halt ge­si­chert ist. Um Po­ten­zi­al­ein­wan­de­run­gen zu ermögli­chen, soll da­von gem. § 9 EinwG bei erst­ma­li­ger Er­tei­lung der Auf­ent­halts­er­laub­nis ab­ge­se­hen wer­den.

Bei Ein­wan­de­run­gen zum Zwe­cke der Ar­beits­platz­su­che ist es des­halb er­laubt, bis zu 120 Ta­ge (240 hal­be Ta­ge) im Jahr ei­ner Beschäfti­gung ne­ben der Ar­beits­su­che nach­zu­ge­hen, um zum Le­bens­un­ter­halt bei­zu­tra­gen. Vor­aus­set­zung ist, dass die Su­che nach ei­ner qua­li­fi­zier­ten Beschäfti­gung da­durch nicht ne­ga­tiv be­ein­träch­tigt wird.

Nach drei Jah­ren in Deutsch­land kann dem Ausländer schließlich ei­ne un­be­fris­te­te Nie­der­las­sungs­er­laub­nis er­teilt wer­den. Vor­aus­set­zun­gen dafür sind gem. § 7 EinwG:

  • die Si­che­rung des Le­bens­un­ter­halts oh­ne staat­li­che Hil­fe,
  • aus­rei­chen­de Kennt­nis­se der deut­schen Spra­che,
  • die Leis­tung von Pflicht­beiträgen oder frei­wil­li­gen Beiträgen zur ge­setz­li­chen Ren­ten­ver­si­che­rung für min­des­tens 18 Mo­na­te,
  • aus­rei­chend Wohn­raum gem. § 9 Abs.2 Satz 1 Nr.9 Auf­en­thG.

Zu­dem dürfen kei­ne Gründe der öffent­li­chen Si­cher­heit oder Ord­nung ge­gen ei­ne Nie­der­las­sungs­er­laub­nis spre­chen (§ 9 Abs. 2 S. 1. Nr. 4 Auf­en­thG).

Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit

Für die Er­tei­lung ei­ner Auf­ent­halts­er­laub­nis zum Zwe­cke der Ausübung ei­ner Beschäfti­gung ist schließlich gemäß § 39 Abs. 1 Auf­en­thG noch die Zu­stim­mung der Bun­des­agen­tur für Ar­beit (BA) er­for­der­lich. Nach der­zei­ti­ger Rechts­la­ge kann die BA ih­re Zu­stim­mung nur für Be­rufs­grup­pen ge­ben, für die es ei­ne ent­spre­chen­de Be­stim­mung in zwi­schen­staat­li­chen Ver­ein­ba­run­gen, Ge­set­zen oder Ver­ord­nun­gen gibt.

Zu­dem ist der­zeit ei­ne sog. Vor­rang­prüfung vor­zu­neh­men (§ 39 Abs.2 Satz 1 Nr.1b Auf­en­thG). Da­zu muss die BA über­prüfen, ob deut­sche Ar­beit­neh­mer oder gleich­ge­stell­te Ausländer, wie z.B. EU-Bürger, ei­nen vor­ran­gi­gen An­spruch auf Beschäfti­gung in der Be­rufs­grup­pe ha­ben, in der der Be­wer­ber ei­ne Tätig­keit auf­neh­men möch­te.

Der Ge­setz­ent­wurf sieht nun vor, dass die Bun­des­agen­tur für Ar­beit für je­de qua­li­fi­zier­te Beschäfti­gung ih­re Zu­stim­mung ge­ben kann, so­lan­ge sie

  • so­zi­al­ver­si­che­rungs­pflich­tig ist,
  • nicht ge­ringfügig ent­lohnt wird,
  • nicht als kurz­fris­tig gilt und
  • ei­ne ggf. nöti­ge Be­rufs­ausübungs­er­laub­nis vor­liegt oder zu­ge­sagt ist.

Außer­dem soll die Vor­rang­prüfung für Fach­kräfte im Sin­ne des EinwG künf­tig nicht mehr durch­geführt wer­den. Al­ler­dings wird den Lan­des­re­gie­run­gen ein­geräumt, für Be­zir­ke mit ho­her Ar­beits­lo­sig­keit nach Er­mes­sen an der Prüfung fest­zu­hal­ten.

Die BA darf wei­ter­hin der Beschäfti­gung nur zu­stim­men, wenn kei­ne ne­ga­ti­ven Fol­gen für den Ar­beits­markt ab­zu­se­hen sind. Das heißt: Ste­hen in der Re­gi­on deut­lich mehr Ar­beits­lo­se ei­ner be­stimm­ten Wirt­schafts­klas­se den ent­spre­chen­den ge­mel­de­ten Job­an­ge­bo­ten ge­genüber, soll kei­ne Zu­stim­mung er­teilt wer­den.

In dem Ent­wurf ist auch ein Schutz vor Lohn­dum­ping vor­ge­se­hen. So be­sagt § 10 Abs.2 Satz 3 EinwG, dass ausländi­sche Fach­kräfte nicht zu ungüns­ti­ge­ren Be­din­gun­gen beschäftigt wer­den dürfen als ver­gleich­ba­re deut­sche Ar­beit­neh­mer. Da­zu sol­len von der BA die we­sent­li­chen Ar­beits­be­din­gun­gen (z.B. Ar­beits­ent­gelt, Ar­beits­zeit) ge­prüft und ver­gli­chen wer­den.

Gleichwertigkeit der Berufsqualifikation

Die Gleich­wer­tig­keit von ausländi­schen Be­rufs­qua­li­fi­ka­tio­nen soll gemäß dem Ent­wurf wei­ter­hin nach gel­ten­dem Recht ge­prüft wer­den, al­so u.a. nach dem BQFG und den Be­rufs­ord­nun­gen (wir be­rich­te­ten in Ar­beits­recht ak­tu­ell: 17/293 An­er­ken­nung aus­län­di­scher Be­rufs­ab­schlüs­se).

Nach ak­tu­el­ler Rechts­la­ge muss ein Gleich­wer­tig­keits­be­scheid be­reits für die Zu­stim­mung zur Beschäfti­gung (§ 6 Abs. BeschV) und da­mit für die Er­tei­lung der Auf­ent­halts­er­laub­nis vor­lie­gen. Glei­ches gilt für die An­er­ken­nung bzw. Ver­gleich­bar­keit von Hoch­schul­ab­schlüssen (§ 2 Abs.3 BeschV).

Dem Ge­setz­ent­wurf der SPD-Frak­ti­on zu­fol­ge soll es für nicht-re­gle­men­tier­te Be­ru­fe nun die Möglich­keit ge­ben, die­sen Nach­weis in­ner­halb ei­nes Jah­res nach­zu­rei­chen. Als Kon­se­quenz könn­te der An­trag auf Gleich­wer­tig­keitsprüfung aus dem In­land ge­stellt wer­den. Außer­dem könn­ten die ausländi­schen Fach­kräfte et­wai­ge we­sent­li­che Un­ter­schie­de durch Wei­ter­bil­dun­gen oder das Sam­meln von Be­rufs­er­fah­rung in­ner­halb der Frist aus­glei­chen.

Zusätz­lich bie­tet der Ent­wurf die Möglich­keit ei­ner Frist­verlänge­rung, falls ei­ne Bil­dungs­maßna­he nicht in­ner­halb ei­nes Jah­res ab­sol­viert wer­den kann oder et­was mehr Zeit benötigt wird, um die nöti­ge Be­rufs­er­fah­rung zu sam­meln.

Wird der Nach­weis je­doch nicht in­ner­halb der Frist nach­ge­reicht, kann die BA ih­re Zu­stim­mung wi­der­ru­fen. Da die Zu­stim­mung ei­ne Vor­aus­set­zung für die Auf­ent­halts­er­laub­nis ist, kann auch die­se wi­der­ru­fen wer­den. Da­bei sind al­ler­dings Er­mes­sens­ent­schei­dun­gen möglich.

Fazit

Dass der Fach­kräfte­man­gel der­zeit und in Zu­kunft ein großes Pro­blem für de deut­sche Wirt­schaft ist, kann man an­ge­sichts im­mer neu­er Stu­di­en und Alarm-Mel­dun­gen kaum be­strei­ten (wir be­rich­te­ten u.a. in Ar­beits­recht ak­tu­ell: 17/263 Fach­kräfte­nach­fra­ge in Frank­furt am Main am größten, Ar­beits­recht ak­tu­ell: 17/233 Be­darf an In­ge­nieu­ren wird im­mer größer oder Ar­beits­recht ak­tu­ell: 18/006 Bus­un­ter­neh­men fin­den kei­ne Fah­rer mehr). Es wird da­her kein Weg dar­an vor­bei führen, qua­li­fi­zier­ten Fach­kräften aus Nicht-EU-Ländern die Ein­wan­de­rung nach Deutsch­land zu er­leich­tern.

Das vor­ge­schla­ge­ne Aus­wahl­ver­fah­ren im Punk­te­sys­tem bringt da­bei ei­ni­ge Vor­tei­le mit sich. Die Einführung ei­ner On­line-Platt­form zur Vor­prüfung würde gleich­zei­tig zu ei­ner erhöhten Trans­pa­renz für Be­wer­ber und zu ei­ner Ent­las­tung der zuständi­gen Stel­len führen. Ein­wan­de­rungs­in­ter­es­sen­ten könn­ten oh­ne das Ein­rei­chen von Un­ter­la­gen und oh­ne lang­wie­ri­ges Prüfungs­ver­fah­ren ei­ne ers­te Einschätzung er­hal­ten, ob sie für ei­ne Ar­beits­mi­gra­ti­on in Fra­ge kom­men. Das würde Zeit bei der wei­te­ren Be­ar­bei­tung spa­ren.

Der Ab­bau all­zu ho­her Ein­wan­de­rungs­bar­rie­ren wie Min­dest­ein­kom­men, Vor­rang­prüfun­gen und Ar­beits­platz­nach­wei­sen würde die Zahl der Zu­wan­de­rer ver­mut­lich erhöhen. Der Ver­zicht auf die Le­bens­un­ter­halts­si­che­rung als Ein­wan­de­rungs­vor­aus­set­zung führt al­ler­dings zu Be­las­tun­gen der So­zi­al­sys­te­me und birgt da­her po­li­ti­schen Spreng­stoff.

Kri­tisch ist auch an­zu­mer­ken, dass das vor­ge­schla­ge­ne Punk­te­sys­tem nicht in al­len Hin­sich­ten wirk­lich prak­ti­ka­bel ist. Die Zu­ord­nung ei­ner ex­ak­ten Punkt­zahl zu ei­nem kaum greif­ba­ren Kri­te­ri­um wie der „In­te­gra­ti­ons­as­pek­te“ ist schwie­rig. Ei­ne ent­spre­chen­de Rechts­ver­ord­nung müss­te dann ein Be­wer­tungs­sche­ma mit­lie­fern, um die Durchführung des Aus­wahl­ver­fah­rens zu gewähr­leis­ten.

Ins­ge­samt liegt der Ent­wurf sehr dicht bei dem ka­na­di­schen Ein­wan­de­rungs­ver­fah­ren, wo eben­falls ein jähr­li­ches Zu­wan­de­rungs­kon­tin­gent be­stimmt und Be­wer­ber an­hand von Kri­te­ri­en mit Punk­ten be­wer­tet wer­den. Die dor­ti­ge Mi­gra­ti­ons­po­li­tik gilt als wich­ti­ge Stütze für die ein­hei­mi­sche Wirt­schaft und den Ar­beits­markt.

Ob das Ge­setz in Deutsch­land über­haupt bis zur Test­pha­se kommt, hängt letzt­lich von Ver­lauf und Aus­gang der der­zei­ti­gen Son­die­rungs­gespräche für ei­ne mögli­che große Ko­ali­ti­on zwi­schen SPD und CDU/CSU ab.

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Letzte Überarbeitung: 16. Januar 2018

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